一、經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的機(jī)場規(guī)劃建設(shè)新態(tài)勢

1、樞紐機(jī)場航空業(yè)務(wù)量增長和支線機(jī)場數(shù)量增長并存

從“十二五”民航的發(fā)展態(tài)勢來看，我國機(jī)場在運營規(guī)模和建設(shè)數(shù)量兩方面呈現(xiàn)出“雙增長”：一是躋身大型機(jī)場之列的機(jī)場數(shù)量強(qiáng)勢增長，如2014年年旅客吞吐量達(dá)3000萬人次以上機(jī)場數(shù)量已有7個，1000萬以上有24個，這些機(jī)場的航空業(yè)務(wù)量大，航線輻射面廣，以往的干線機(jī)場普遍提出了建設(shè)樞紐機(jī)場的發(fā)展戰(zhàn)略，北京地區(qū)和成都地區(qū)更是正在建設(shè)成為繼上海之后的“一市兩場”機(jī)場體系;二是新增支線機(jī)場的數(shù)量持續(xù)增長，“十二五”期間我國機(jī)場的數(shù)量已經(jīng)增加到204個，預(yù)計2015年將達(dá)到212個，這些新增的機(jī)場均為支線機(jī)場。機(jī)場密度不斷加大，已經(jīng)達(dá)到0.25個/萬平方公里。隨著機(jī)場數(shù)量不斷增多，分布更為廣泛，全國不少地域廣袤的地級行政單元逐漸開始出現(xiàn)了多個支線機(jī)場，如云南保山地區(qū)擁有保山、騰沖、芒市三個機(jī)場;黑龍江佳木斯市擁有佳木斯、撫遠(yuǎn)東極兩個機(jī)場;呼倫貝爾擁有海拉爾、滿洲里和根河等機(jī)場，這些地區(qū)具有構(gòu)成“支線機(jī)場群”的趨勢。

2、大型機(jī)場地區(qū)直接影響到區(qū)域空間、區(qū)域經(jīng)濟(jì)及區(qū)域交通的發(fā)展

大型機(jī)場尤其是超大城市的“一市兩場”機(jī)場體系直接影響到城市的發(fā)展定位，如東部沿海的上海、天津、廣州以及長江沿線的武漢和重慶等城市都提出了建設(shè)“國際航運中心”的城市發(fā)展定位，這些國際航運中心的規(guī)劃建設(shè)實際上涵蓋了水路運輸和航空運輸兩種主要的國際運輸方式。京滬兩個超大城市“一市兩場”機(jī)場體系的航空旅客吞吐總量2015年預(yù)計將達(dá)到1億人次左右，這極大支撐了北京國際航空中心和上海國際航運中心的建設(shè)目標(biāo)實現(xiàn)。另外，隨著城郊型綜合交通樞紐、臨空產(chǎn)業(yè)和航空城(簡稱“港、產(chǎn)、城”)的一體化發(fā)展，大型機(jī)場地區(qū)在區(qū)域空間結(jié)構(gòu)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及區(qū)域綜合交通體系中的作用和地位逐漸加強(qiáng)，以至這些機(jī)場的發(fā)展定位除了需要確定國家或區(qū)域民用機(jī)場體系中的樞紐地位之外，還需要從三個維度予以考慮：一是如何成為綜合交通體系中的區(qū)域性綜合交通樞紐節(jié)點;二是如何促進(jìn)臨空經(jīng)濟(jì)成為推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新引擎;三是如何推動航空城成為踐行新型城鎮(zhèn)化的新路徑。

3、專業(yè)化運營的新型機(jī)場類型逐漸出現(xiàn)

“十二五”期間，我國機(jī)場新近出現(xiàn)或籌建了通勤機(jī)場、貨運機(jī)場和公務(wù)機(jī)機(jī)場三種新興的機(jī)場類型。2012年民航華北局通過“內(nèi)蒙古呼倫貝爾拓展通用航空服務(wù)領(lǐng)域試點”項目，促成將根河林業(yè)機(jī)場改造為可開展短途旅客運輸業(yè)務(wù)的通用機(jī)場;2013年又在內(nèi)蒙古阿拉善盟建設(shè)運營了3個旗(縣)的通勤機(jī)場。再者，在跨境電子商務(wù)和“互聯(lián)網(wǎng)+”推動下，以航空快遞為核心的中國快遞行業(yè)在“十二五”期間保持20%以上的發(fā)展速度，航空貨運業(yè)及快遞業(yè)的發(fā)展規(guī)模及潛力使貨運機(jī)場隨之應(yīng)運而生，順豐航空公司正在湖北仙桃率先籌建貨運專用機(jī)場。另外，中國公務(wù)航空市場現(xiàn)已成為全球公認(rèn)的最具潛力的公務(wù)航空市場之一，為此，河北三河、北京順義都在競相籌劃公務(wù)機(jī)機(jī)場的規(guī)劃建設(shè)，以搶占北京地區(qū)公務(wù)機(jī)市場。預(yù)計“十三五”期間，專用型的貨運機(jī)場以及公務(wù)機(jī)機(jī)場等新興的機(jī)場業(yè)態(tài)將在我國實現(xiàn)零的突破。

二、民用機(jī)場布局規(guī)劃的總體原則

1、深度響應(yīng)國家發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃

從上下位規(guī)劃銜接的角度來看，《全國民用機(jī)場布局規(guī)劃》及《“十三五”民用機(jī)場建設(shè)規(guī)劃》應(yīng)順應(yīng)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》、《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》等國家戰(zhàn)略規(guī)劃，并結(jié)合《全國流通節(jié)點城市布局規(guī)劃(2015-2020年)》以及《綜合交通中長期規(guī)劃》等國家交通物流類的專項規(guī)劃。例如，國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃提出構(gòu)建以陸橋通道、沿長江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸，以軸線上城市群和節(jié)點城市為依托、其他城鎮(zhèn)化地區(qū)為重要組成部分，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局。為此，在宏觀上宜依托“兩橫三縱”沿線上的各個城市群規(guī)劃布局各具特色的區(qū)域機(jī)場群，在微觀上結(jié)合機(jī)場地區(qū)的城市化進(jìn)程，促使新建機(jī)場地區(qū)實施增量建設(shè)的航空城開發(fā)模式，現(xiàn)有機(jī)場地區(qū)則實施存量再開發(fā)的航空城建設(shè)模式，這些航空城的規(guī)劃建設(shè)將為我國的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程探索發(fā)展新思路、新路徑和新模式。

2、積極發(fā)揮民航在國家發(fā)展戰(zhàn)略中的能動性

機(jī)場布局規(guī)劃需要與“一帶一路”、長江經(jīng)濟(jì)帶和京津冀協(xié)同發(fā)展等三大國家戰(zhàn)略的密切對接，更需要發(fā)揮民航在交通先行戰(zhàn)略中的引領(lǐng)作用。當(dāng)前實施之中的“一帶一路”和長江經(jīng)濟(jì)帶等國家發(fā)展戰(zhàn)略都依托水陸運輸大通道進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)，其中絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶反映出我國與歐洲、中亞之間的陸路交通聯(lián)系，21世紀(jì)海上絲綢之路則折射出我國與東南亞、中東及非洲之間的海運交通聯(lián)系，而長江經(jīng)濟(jì)帶則將發(fā)揮黃金水道的紐帶作用�？偟膩砜�，“一帶一路”和長江經(jīng)濟(jì)帶等國家發(fā)展戰(zhàn)略主要依托陸運(公路和鐵路)、海運、河運等交通運輸方式來推動國際經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，缺乏由國際航空運輸通道所引導(dǎo)的國際經(jīng)濟(jì)走廊規(guī)劃建設(shè)，這使得我國面向全球的開放新格局并不完整。另外，現(xiàn)有的“一帶一路”國家發(fā)展戰(zhàn)略僅局限于我國與歐亞非之間區(qū)域經(jīng)濟(jì)的互聯(lián)互通，缺乏面向整個南半球新興經(jīng)濟(jì)體國家的直達(dá)國際通道。為此需要打造直通南半球所有新興經(jīng)濟(jì)體的“空中絲綢之路”，以此成為構(gòu)建我國全方位開放格局建設(shè)的重要突破口。

三、機(jī)場布局規(guī)劃的戰(zhàn)略新思路

1、積極構(gòu)建“國家綜合機(jī)場規(guī)劃體系”

當(dāng)前民航局已明確提出了要積極建立“具有中國特色的國家綜合機(jī)場規(guī)劃體系”。以筆者之見，這包括五個“一體化”的規(guī)劃內(nèi)涵：一是運輸機(jī)場與通用機(jī)場的一體化規(guī)劃，即將通用機(jī)場布局納入全國民用機(jī)場布局規(guī)劃之中，以彌補運輸機(jī)場在通勤航空、普遍航空服務(wù)、公共航空服務(wù)及私人航空服務(wù)等領(lǐng)域的不足;二是航路、航線和機(jī)場的一體化規(guī)劃，即整合《全國民用機(jī)場布局規(guī)劃》、《全國航路網(wǎng)規(guī)劃》以及骨干航空公司的航線網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃，協(xié)調(diào)機(jī)場主管機(jī)構(gòu)、空管局及骨干航空公司的各自發(fā)展規(guī)劃，共同打造具有國際競爭力的國家民航運輸體系，并實現(xiàn)機(jī)場綜合保障能力提升、空域容量提高與航空公司運力增長的相互匹配;三是機(jī)場地面交通體系的一體化規(guī)劃，即將機(jī)場集疏運交通納入?yún)^(qū)域綜合交通體系規(guī)劃之中，并將大中型機(jī)場作為城郊型綜合交通樞紐;四是機(jī)場、臨空產(chǎn)業(yè)和航空城的一體化規(guī)劃，即構(gòu)筑以機(jī)場為核心、臨空產(chǎn)業(yè)為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、航空城為空間依托的“港、產(chǎn)、城”協(xié)同發(fā)展模式;五是民用機(jī)場和軍用機(jī)場的一體化規(guī)劃，即軍用、民用機(jī)場在空域結(jié)構(gòu)、地面交通系統(tǒng)及導(dǎo)航通訊設(shè)施設(shè)備等諸多方面實現(xiàn)軍民融合，力求“平戰(zhàn)結(jié)合”。

2、優(yōu)化民用機(jī)場體系布局規(guī)劃的總體發(fā)展目標(biāo)

應(yīng)用“人口密度、經(jīng)濟(jì)密度和土地密度”等主要指標(biāo)來衡量交通網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的覆蓋程度是交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃的通常做法。目前國家公路網(wǎng)、國家鐵路網(wǎng)規(guī)劃均是分層級提出覆蓋面目標(biāo)。例如《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》提出“到2020年，普通鐵路網(wǎng)覆蓋20萬以上人口城市，快速鐵路網(wǎng)基本覆蓋50萬以上人口城市;普通國道基本覆蓋縣城，國家高速公路基本覆蓋20萬以上人口城市”。該規(guī)劃對民航網(wǎng)覆蓋的目標(biāo)則是“民用航空網(wǎng)絡(luò)不斷擴(kuò)展，航空服務(wù)覆蓋全國90%左右的人口。”《國家公路網(wǎng)規(guī)劃(2013-2030年)》提出普通國道全面連接縣級及以上行政區(qū)、交通樞紐、邊境口岸和國防設(shè)施。國家高速公路全面連接地級行政中心，城鎮(zhèn)人口超過20萬的中等及以上城市，重要交通樞紐和重要邊境口岸。到2030年實現(xiàn)全國所有縣級及以上行政區(qū)域都有普通國道連接，以提高公路交通基本公共服務(wù)能力。

目前，我國民用機(jī)場布局僅依托運輸機(jī)場進(jìn)行航空服務(wù)覆蓋度的提升。2014年我國運輸機(jī)場100公里范圍內(nèi)覆蓋的地級行政單元為87.2%，縣級行政單元為80.2%，但我國334個地級行政單元中尚有40個未享受100公里范圍內(nèi)的航空服務(wù)，2800多個縣級行政區(qū)劃單元中仍有600多個縣無法享受航空服務(wù)。對于民航來說，在“十三五”期間以及中長期規(guī)劃的總體目標(biāo)不能再局限于覆蓋率的有限提升，畢竟航空服務(wù)的人口、行政單元和GDP覆蓋率達(dá)到90%以上之后，再依托運輸機(jī)場提升覆蓋率的邊際成本十分昂貴。在100公里覆蓋度達(dá)到80%以上之后，需要將通用航空服務(wù)納入機(jī)場規(guī)劃范疇，由通用航空主要承擔(dān)全面提升人口、經(jīng)濟(jì)和縣級行政單元覆蓋率的目標(biāo)，而對于運輸機(jī)場來說，可達(dá)性僅是其承擔(dān)的民航運輸主要目標(biāo)之一，現(xiàn)階段更應(yīng)注重通達(dá)性的提升，全國運輸機(jī)場布局的總體目標(biāo)則應(yīng)實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級，更應(yīng)凸顯航空運輸業(yè)在運輸結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級中的引領(lǐng)作用，應(yīng)由注重提高航空服務(wù)的覆蓋率轉(zhuǎn)向注重快速運輸、直達(dá)運輸和國際運輸?shù)确矫娴耐ㄟ_(dá)性考核，強(qiáng)化其國際化、快速化的集疏運能力，運輸機(jī)場宜凸顯在服務(wù)重點通道、重點區(qū)域和重點城市中的核心作用。